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杭州市环境污染第三方治理现状及发展对策

文章来源:埃克森压滤机 时间:2017-04-14 18:27:29 点击数:913

杭州市是浙江省省会和经济、文化、科教中心,长江三角洲中心城市,国家历史文化名城和重要的风景旅游城市。近年来杭州围绕共建共享历史文化名城、创新活力之城、东方品质之城,努力建设美丽中国先行示范区,大力开展生态建设和创新体制机制。目前,杭州环境污染第三方治理在杭州还处于自发和探索阶段,还存在众多责任主体不清、体制机制不健全、法律政策有待完善等问题,亟需进行系统分析和对症施策,以促进第三方治理市场的有序、规范发展。

一、杭州市开展环境污染第三方治理的现状

杭州民营经济发达,市场经济氛围浓厚,凭借市场化改革领先、体制机制灵活等优势,率先在城市污水、垃圾等基础设施领域引入社会资本,开展市场化建设和运营。

在污水处理领域,杭州市起步较早,污水基础设施建设运营模式灵活,市场化程度高,普遍采用TOT、BOT建设、运营模式,特许经营模式占比高。杭州最大的污水处理厂——日处理能力达120万吨的七格污水处理厂即采用杭州埃克森压滤机有限公司,由板框压滤机、隔膜压滤机、污泥压滤机等解决污泥压榨。通过公开招投标引入社会资本,由天津创业环保股份有限公司建设运营。

在垃圾处置领域,杭州也是国内较早实行市场化运作的城市。2002年、2004年以BOT模式建成投产两座垃圾焚烧发电厂,在国内较早开展垃圾焚烧发电特许经营。建设中的日处理3000吨垃圾的九峰垃圾焚烧项目,也将采用政府和社会资本合作(PPP)模式,由光大国际集团公司、市环境集团公司、余杭城市建设集团公司按照股权比例出资建设。同时,“垃圾不落地”的清洁直运“杭州模式”也已初步形成。

在体制机制方面,2013年~2015年,杭州市相继出台了《杭州市人民政府办公厅关于印发鼓励和引导社会资本参与基础设施建设实施方案的通知》(杭政办函〔2013〕195号)、《关于加快推进杭州市合同环境管理工作的指导意见》(杭污整办〔2014〕11号)和《杭州市人民政府关于进一步深化投融资体制改革扩大有效投资的若干意见》(杭政函〔2015〕111号),为开展环境污染第三方治理提供了相关的政策依据。2015年,杭州市率先在全国建立政府与社会资本合作项目服务中心,核定事业编制15名,由市发改委、市财政局联合组建,隶属市发改委管理,参与全市PPP项目管理和政策研究;率先在全国设立政府和社会资本合作支持基金,发挥财政资金的引导作用,促进全市基础设施和公共服务领域投融资机制创新,优化PPP项目融资环境,助推更多PPP项目落地。

二、杭州市开展环境污染第三方治理的制约因素

1、缺乏明确的政策环境支持。党的十八届三中全会明确提出要建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,要“推行环境污染第三方治理”,这是我国中央政府首次正式提出退出环境污染第三方治理,标志着我国环境管理制度的重大创新,从根本上将工业污染治理思路转变为“污染者付费、第三方治理”。国务院办公厅出台的《关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔2014〕69号)提出了推行环境污染第三方治理的总体要求,直接推动“第三方治理”进入环保实践。随后,各省纷纷出台实施意见,贯彻落实环境污染第三方治理模式。上海市人民政府出台《关于加快推进本市环境污染第三方治理工作指导意见的通知》(沪府发〔2014〕68号),山西省、陕西省相继出台了推行环境污染第三方治理的实施方案。浙江省按照国家要求,正在积极推进第三方治理研究项目,探索制定相关政策意见,以推动环境污染第三方治理。而杭州市虽然出台了《杭州市人民政府办公厅关于印发鼓励和引导社会资本参与基础设施建设实施方案的通知》(杭政办函〔2013〕195号)等相关文件,却尚未出台直接推进环境污染第三方治理的意见或方案,有关的“排污者和第三方治污者的责任划分”,“针对第三方治理面临的环保企业融资、税收障碍”,“第三方市场可能带来的低价恶性竞争”等问题得不到明确和界定,直接影响第三方治理市场的健康发展。

2、杭州市环境污染第三方治理的现状掌握尚不全面。杭州由于民营经济发达,在城市污水、生活垃圾等基础设施领域较早引入社会资本,开展市场化建设和运营,因而在城市生活污水、生活垃圾处理处置上有较多的实践。这与其较成熟的盈利模式密切相关。污水处理费与水费“一票收取”,有一定保证;垃圾焚烧发电主要靠发电并网获得收益,国家在这方面也有明确落实的政策。此外依托生态市建设和“五水共治”平台,农村生活污水的第三方运维领域也积累了不少的经验。而对于土壤修复、农村环境连片整治、区域流域环境综合整治、污泥处理处置、生态修复等领域环境污染第三方治理案例极少见。尚未对全市环境污染第三方治理的现状进行全面深入的摸底调查,从而对第三方企业的实际需求、排污主体的关注问题、第三方市场的发展瓶颈等问题缺少精准判断。

3、推进环境污染第三方治理的其它共性制约因素。与其它城市类似,杭州推进环境污染第三方治理工作也存在一些共性的制约因素。首先是第三方和排污主体责任不清[2]。推行环境污染第三方治理,使环境污染治理的由“谁污染、谁治理”向“谁污染、谁付费、第三方治理”转变。但是环境污染第三方治理还缺少法律支持,对于排污企业和第三方治污企业,谁来承担法律责任问题还没有明确规定。其次是第三方治理的市场准入机制尚未建立。立足于优质的服务质量、较低的服务价格,在公平竞争的环境中有利于推动环境污染治理服务市场的建立。但是环境污染第三方治理尚处于探索阶段,市场管理还不规范。由于缺少环境服务收费标准,治理效果难以评判,难以选择合适的第三方治理企业。缺少环境治理成本估算和治理效果评判的标准,地方政府在执行项目招标过程中面临两难境地:是价低者的,还是效果佳者得?再次是第三方治理的资金投入大,融资、税收障碍依然存在。以往,环保企业开展市政业务时,靠土地和厂房做抵押可向银行贷款,但在开展工业企业第三方治理时,企业的厂房土地无法抵押,融资发生了困难。税收上,排污企业如自行解决污染治理问题,则其治理设施建设运营费用可计入企业生产成本,无须纳税。而一旦委托第三方的污染治理单位,排污企业向第三方治理单位支付的污染治理费用,第三方治理单位则需缴纳各项税负。从整体上看,无疑增加了全社会的污染治理成本。

三、杭州市推动环境污染第三方治理的对策建议

1、全面理清杭州市环境污染第三方治理的现状。全面深入了解杭州市环境污染第三方治理的现状,对全市的有关环境污染第三治理的政策文件、实际案例、第三方企业等进行调查分析,了解杭州地区9区4县市及下沙、大江东等开展环境污染第三方治理方面的进展现状和总体信息,摸清家底家境。通过摸底调查,确切把握第三方治理企业的困难和瓶颈、排污企业的需求和担扰、第三方市场培育推动的关键和突破口,为下一步出台杭州市环境污染第三方治理工作的指导意见或方案奠定基础。在全市范围内收集治水、治气、治废、生态建设、污染整治等方面的实际成功案例,同时借鉴兄弟城市的成功经验,对案例进行深入剖析,分析其模式特点,提炼出可复制、可推广的杭州经典模式。

2、合理确定环境污染第三方治理模式中责任分配方式。在环境污染第三方治理的相关方责任划分上,目前学术界就存在三种观点:第一种观点认为,排污者为主要责任主体。其原因在于排污者是最初排放的污染源者,即使与第三方己达成协议,将治污工作转移于第三方,但这只是企业内部的责任划分,不能对抗外部。第二种观点认为,第三方环保企业为主要责任主体。理由在于排污者既已通过合同形式付费给第三方,第三方就有义务按照合同内容使其达标。第三种观点,主要表现在上海市政府印发的《关于加快摊进环境污染第三方治理工作指导意见》中强调坚持强化排污治污者主体责任与第三方具体治污责任和连带责任相结合。[4]正确认定第三方治理模式中的责任主体需要考虑委托主体和委托方式。第三方治理的委托主体可能有二:一是污染者,二是其他承担污染治理责任的主体如政府等。如果委托主体是污染者,并且委托方式是污染者通过市场化方式选择的,那么这种情况下,经第三方治理后仍未达标排放,相应的法律责任应由污染者承担。如果委托主体不是直接的污染者,而是政府或其他主体,那么相应的责任应由第三方承担或由第三方和污染者按照责任自负的原则分别承担。如针对企业购买环境服务模式,排污企业和第三方治理企业应共同承担法律责任;针对政府购买环境服务模式,政府是区域环境质量的责任主体,政府与环保企业的合同受法律保护,应具有连续性,不论政府是否换届,均应按合同履行相关义务,对政府违约应有相应的惩罚机制,如果造成治污企业受损失的,应依法给予赔偿,明确各项目招标、收费标准、治理效果评价等内容,规范指导环境污染第三方治理工作。

3、建立环境污染第三方治理准入和退出机制。充分发挥杭州市政府与社会资本合作项目服务中心(PPP中心)的作用,借助杭州市环保产业协会、行业协会、中介机构等机构平台,建立严格的第三方治理绩效考核机制,引入纠纷仲裁机制和第三方考核体系。对环保企业进行信用评级,政府招标优先选择信用等级高、技术过硬的环保企业,确定环境污染治理的准入门槛。构建灵活的市场退出机制,一是被迫退出,对于服务质量差、有环境违法行为的企业,降低其信誉等级;情节特别严重的,列入黑名单,禁止进入第三方治理市场。二是主动退出,让企业进的来也出的去。诸如污水处理的第三方环境治理虽然前期实现了一定市场化,但是在长期的运行管理过程中很难实现市场化,排污企业如遇规划调整、产业结构变化、企业大规模关停等情况,污水量大大减少的情况下导致收入大减。此时政府无法保底确保收益的情况下,需建立退出机制,一方面确保企业收益与良性运转,另一方面使设施设备不会闲置。

4、积极推动政府由治污者向监管者转变。积极推广政府购买环境第三方治理模式,转变政府职能。合理划定政府职能部门在环境污染第三方治理的职责,尤其是理清杭州市政府与社会资本合作项目服务中心(PPP中心)和杭州市环保局的职责分工。建议前者以管理重大第三方治理项目,助推项目落地为主要职责;后者以监督管理为主,发挥独立执法职能,主要职责包括:制定具有可操作性的环境治污技术和治污效果评价标准、管理体系,奖励减排先进主体,处罚排污责任主体。对于污染治理数据采集和在线监测等可以交给专业化第三方公司,市政府从采集、审核、运维、监管,转变为以审核数据和监管为主,集中精力做好监管,加大对环境违法行为的惩罚力度,防止企业偷排、漏排、超标排放污染物。主要做好两个方面:一是严格执行环境监管,促使符合环保要求的企业能够正常生产,不符合的不能生产,加大排污单位的外部压力,迫使企业认真对待环境污染治理问题,从环境污染治理末端形成推行第三方治理模式的倒逼机制。二是提高环保标准、治污要求和排污成本,倒逼排污企业提高污染治理设施建设运行水平,增强其委托第三方专业治理的内生动力。

5、创新改善第三方治理企业融资环境。多形式、多渠道、多类型和多规格广泛吸纳来自国际和国内所有可利用的资金。充分发挥杭州市政府和社会资本合作支持基金(PPP基金)作用,发挥财政资金的引导作用,促进全市基础设施和公共服务领域投融资机制创新。吸引社会资本参与环境污染治理,除了加大投入、税收优惠等常规政策措施以外,创新利益共享机制,环境污染第三方治理企业的收益可以从修复的环境、土地,甚至是排污企业的排污权、发展股权收益中平衡。创新对环境守法企业的支持方式,对环境守法企业在银行贷款、上市融资等方面给予优先支持。设立环保产业发展专项基金,构建多元化社会融资渠道,资金来源以财政引导性资金为主,同时充分调动社会资本投入环境保护积极性,实现滚动增值、多方参与、资金放大、持续高效。

6、试点实施环境污染第三方治理。环境污染第三方治理涉及多个阶段和多个领域,要分类别先后推进,以促进市场良性健康发展。全市各区(县、市)应当在杭州市出台环境污染第三方治理工作的指导意见或方案后,及时制定推进环境污染第三方治理的指导意见和工作方案,优选重点地区、重点领域,排出时间表,全面推进环境污染第三方治理。近期:完善治水领域的环境污染第三方治理,推进公共环境基础设施服务的社会化运营和特许经营。在城镇污水处理厂、生活垃圾处置和危险废物处置场等设施运营服务中优先引入市场机制,全面推进第三方治理。全面推进城区油烟净化设施和农村生活污水处理设施的第三方运维,强化第三方检测作用。全面开展工业园区环境污染第三方治理。规范土壤、地下水等生态修复第三治理市场,根据各地实际,开展河道修复、综合整治、限期治理等第三方治理试点。中期:在重点行业和重点企业逐步铺开环境保护设施社会化运营,逐步提高社会化运营比例。制定出台鼓励社会资本参与环保领域基础设施建设、环境治理、生态保护与建设的政策措施,加强引导。

环境污染第三方治理是污染治理的新思路,是治污模式的转变和专业化分工的必然结果。杭州市在环境污染第三方治理方面尚处于摸索和自发阶段,与其它城市存在类似的发展问题:缺乏明确的政策支持、家底了解不全面、相关方责任划分不明确、第三方市场机制未建立等。通过摸清家底、明确相关方责任、建立第三方治理的准入退出机制、改善投融资环境、开展试点工作等,能初步推动杭州市环境污染第三方治理的健康发展。

杭州在城市生活污水、生活垃圾收集处理、农村生活污水处理设施运维等领域有较多实践,但在土壤修复、区域流域环境综合整治、生态建设与修复、资源保护等盈利模式比较模糊的领域,环境污染第三方治理实践几乎缺失。如何与杭州目前较完善排污权交易制度相结合,如何在这些领域发挥社会资本的作用,引入第三方治理也许更值得研究和期待。